نقدي بر طرح خروج کارمندان از تهران

بيان موضوع: تمرکز بالاي جمعيت در شهر تهران به يکي از مشکلات پيچيده پايتخت تبديل شده است. اين موضوع را مي توان به صورت بالا بودن تراکم جمعيت در تهران به نسبت حد بهينه آن (تراکم جمعيت در شهر تهران حدود 17 برابر متوسط کشور)، بروز معضلات شهري از جمله ترافيک، آلودگي هوا(تهران رتبه بسيار بالا از جهت آلودگي صوتي و هوا در جهان دارد) و در مجموع بالا رفتن هزينه هاي مديريت شهري عنوان کرد به طوري که بايد اقرار کرد که مشکلات شهر تهران شايد به اندازه نيمي از استان هاي کشور، نيازمند توجه و صرف هزينه است. به طور طبيعي هر زمان که ميزان تراکم جمعيت از حد بهينه فراتر رود و در کنار آن امکانات شهري به نسبت جمعيت رشد نکند نتيجه آن بالا رفتن تزاحم ها و تضادهاي اجتماعي و افت شاخص هاي استاندارد زندگي شهري خواهد بود که اين موضوع مي تواند موجب تضعيف فرهنگ زندگي اجتماعي شود. شايد بتوان گفت بسياري از ناملايمات اجتماعي در تهران که بعضا خود را از طريق بروز جنايت، دعواي بين افراد و يا فساد اخلاقي نشان مي دهد را مي توان در عدم تعادل بين تراکم جمعيت و سطح پاسخگويي به نيازهاي اجتماعي که بخش مهمي از آن تسهيل در استفاده از امکانات شهري است، جستجو کرد. مشکلات جامعه شناختي تهران را بايد در کنار مخاطراتي که براي سلامت شهرواندان وجود دارد (آلودگي هوا، آلودگي صوتي، پايين بودن سرانه امکانات ورزشي در دسترس مردم) در نظر گرفت که مجموعه اين شرايط اهميت بالاي رسيدگي به وضع آن را صدچندان مي کند.

براي آنکه ريشه هاي اصلي بروز مجموعه مشکلات تهران را بيابيم ناگزير بايد به فرايند رشد شهرنشيني در تهران پرداخته شود. بر اساس شواهد تاريخي، شهر تهران از حدود سال 1330 فرايند رشد سريع و تا حدودي شايد بتوان گفت بي قاعده اي را شروع کرد. از جمله مهمترين عوامل موثر بر اين رشد بالا، ايجاد مزيت هاي شغلي و درآمدي در شهر تهران به دليل عدم توازن در چگونگي هزينه درآمدهاي نفتي در زمينه هاي عمراني و صنعتي بوده است. بدون شک بحث اکتشاف نفت و وارد شدن درآمدهاي بالاي نفتي در کشور از جمله مهمترين عوامل موثر بر رشد نامتاسب شهرها در ايران بوده است که اين موضوع بواسطه سياست هاي ناکارآمد دولتي در چگونگي هزينه کردن اين درآمد ها بر تسريع مشکلات رشد نامتوازن شهري افزوده است. جدول زير روند رشد جمعيت شهري و روستايي را در کشور نشان مي دهد. همانطور که مي بينيم نسبت جمعيت شهري از حدود 20 درصد در سال 1305 به حدود 70 در صد در سال 1385 افزايش يافته و جمعيت روستايي از 80 درصد به 30 درصد کاهش يافته است. البته شايد بتوان درصدي از افزايش نسبت شهرنشيني را به دليل الزامات توسعه (بالا رفتن سهم صنعت در اقتصاد و گرايش به شهرنشيني) طبيعي دانست ولي آنچه مشهود است در طول 80 سال اين نسبت ها با سرعت بسيار بالا تغيير يافته و شهر تهران در اين فرايند رشد شهرنشيني بشترين فشار را تحمل کرده که البته اين موضوع بخاطر پايتخت بودن آن و اهميت سياسي و اقتصادي آن در کشور بوده است.

سياست تمرکززدايي (Decentralization) داراي ادبيات گسترده اي است که در زمينه هاي حاکميتي، اجرايي و مالي مطرح شده است، ضمن آنکه در مورد نحوه اداره شهرها و کاهش فشار از ناحيه تراکم بالاي جمعيت و حجم فعاليتها در کلان شهر هايي که با مشکلاتي در زمينه مديريت شهري مواجه شده اند نيز مفهوم تمرکززدايي مطرح شده است و کشور ها سعي دارند از طريق برخي سياست هاي تمرکززدايي حجم تمرکز بيش از حد بهينه را کاهش دهند. عموما سياست هايي که در راستاي کاهش سطح تمرکز اتخاذ مي شود معطوف به کاهش انگيزش هاي جذب به مرکز و افزايش انگيزش هاي دفع از مرکز بوده است.

راهکار اجرايي دولت: مشکل تمرکز بيش از اندازه در تهران و بالا بودن سطح تراکم جمعيت توسط دولت به خوبي شناخته شده است ولي همانطور که گفته خواهد شد راهکار مناسبي اتخاذ نشده است. بر اساس راهکار اجرايي دولت، کارمنداني که داوطلب براي خروج از تهران هستند مي توانند ضمن دريافت تسهيلات مختلف به ادارات و سازمان هاي مستقر در ديگر شهرها منتقل شوند. بر اين اساس، تمامي دستگاه‌هاي اجرايي مکلفند بر اساس درخواست کارمند نسبت به پذيرش درخواست آنان مبني بر انتقال اقدام نمايند. بانکهاي دولتي نيز مکلفند نسبت به اعطاي تسهيلات وام بابت وديعه مسکن، خريد مسکن، تعميرات مسکن، خريد خودرو و کالاي خانگي بدون سپرده‌گذاري و نوبت‌گذاري اقدام نمايند.

نقد راهکار دولت و پيشنهاد: همانطور که در ابتداي نوشته بيان شد، هر موضوعي که به صورت ريشه اي و ساختاري باعث ايجاد مشکلي مي شود، منطقا بايد در حل آن نيز به ساختارهاي اثرگذار بر آن پرداخته شود. اگر بپذيريم که تمرکز بالاي جمعيت درتهران در طي دهه هاي گذشته بواسطه سياست گذاري هاي بخشي نگر(در مقابل جامع نگر) و تمرکز بيش از حد بر پايتخت ايجاد شده است، لاجرم راهکار هاي رفع آن نيز بايد در غالب يک بسته سياست گذاري در سطح کلان مورد بررسي قرار گيرد. نکته اي که در اينجا غافل مانده است آن است که سياست گذاري که به دنبال اثرات واقعي و بلند مدت است نياز دارد که از ابزارهاي موثر بر ساختار اشتغال در اقتصاد بهره جويد و نه صرفا مشوق هاي پولي و مالي. استفاده از مشوق مالي (به صورت اعطاي وام و تسهيلات ارزان) عموما به نتايج واقعي و بلند مدت منجر نخواهد شد بلکه روش هاي صوري را براي افراد ايجاد مي کند تا به تسهيلات و مشوق ها دست يابند ولي نهايتا خواسته ها و انگيزه هاي دروني خود را پيگيري کنند.

به نظر مي رسد سياست گذاري کاهش اشتغال در تهران بيش از آنکه متاثر از مشوق هاي مالي و بخش نامه هاي الزام آور دولتي باشد، مي بايست به جاي توجه به انتقال شاغلين و کارمندان تاکيد و تمرکز خود را بر انتقال و جابجايي خود شغل و انگيزه هاي ماندن در تهران قرار دهد. به بيان ديگر آنچه که بايد منتقل شود شغل است و نه شاغل. متاسفانه دولت محترم تاکيد بسيار دارد که افراد را به نحوي به شهرهاي ديگر گسيل دهد بدون امکان سنجي وجود ظرفيت شغلي مناسب و يا در نظر گرفتن مسائل خانوادگي و اجتماعي شاغلين در تهران. حتي در يکي از بندهاي آئين نامه اجرايي، دولت مصوب کرده است که در صورت انتقال کارمندان رسمي و پيماني به دستگاه اجرايي ديگر يا واحدهاي ديگر همان دستگاه اجرايي، پست سازماني کارمند از دستگاه اجرايي در ساير شهرها بجز کلان‌شهرهاي مبدأ کسر و به سقف پست‌هاي سازماني دستگاه مقصد اضافه مي‌شود، و در صورتي که براي اين افراد پست سازماني وجود نداشته باشد، براي آنان پست سازماني با نام ايجاد مي شود. اين اضافه و کم شدن پست هاي سازماني لزوما بر اساس نياز واقعي سازمان ها نخواهد بود چراکه در صورتي که مقرر شد فردي به فلان شهر منتقل شود حتما بايد پستي براي او تعريف کرد و لذا امکان دارد از طريق جذب غير متناسب و يا غير ضرور فرد موجب افزايش ناکارآمدي دستگاه اجرايي شده و به اتلاف منابع منجر شود.

از طرف ديگر همانطور که اشاره شد در برخي موارد گرچه فرد به ظاهر منتقل مي شود و از تسهيلات مختلف وام و مسکن و غيره منتفع مي شود ولي به دليل مسائل خانوادگي و روابط و الزامات اجتماعي که در تهران براي خانواده وجود داشته (مثلا وجود روابط فاميلي در تهران و يا تصور اينکه زمينه رشد و پيشرفت فرزندان در تهران به مراتب بيشتر از شهرستانها است) امکان دارد که فرد براي استفاده از تسهيلات اعطايي و يا الزام دولت شغلي در شهر ديگر انتخاب کند ولي خانواده در تهران بماند و به ناچار فرد مجبور مي شود آخر هفته و تعطيلات به تهران مسافرت کند و مدام به نبال مرخصي و فرار از کار براي سفر به تهران باشد.

مجموعه مشکلاتي که اشاره شد همگي ريشه در تاکيد دولت به انتقال افراد و آن هم از طريق مشوق هاي پولي و مالي دارد در حالي که انتقال بايد به زمينه هاي کاري و جذابيت هاي موجود در تهران و نيز مزيت هاي موجود در تهران که باعث مي شود افراد بخاطر آن از ديگر شهرها به تهران مسافرت کنند مرتبط شود (مانند دانشگاهها و مراکز درماني).

در اينجا با توجه به مطالب مطرح شده پيشنهاد مي شود که دولت محترم تنها بر ابزارهاي مشوق مالي و ارائه تسهيلات خروج از تهران تکيه نکند و بيش از آنکه به انتقال کارمند و شاغل بينديشد به بسترهاي مناسب که مي تواند باعث انتقال تدريجي زمينه هاي اشتغال دائمي (مانند انتقال وزارت خانه ها، شرکت هاي بزرگ، دانشگاه ها، بيمارستانها) از تهران شود بپردازد. اين مجموعه سياست ها دو ويژگي مهم خواهند داشت: اولا به صورت تدريجي و در بازه زماني بلند مدت انجام مي شوند و ثانيا لازم است در مجموعه سياست هاي اتخاذي هماهنگي و انسجام کلان وجود داشته باشد به نحوي که مسائلي چون جهت گيري هاي کلان دولت در زمينه کاهش حجم دولت و واگذاري تصديگري ها و نيز الزامات مربوط به آمايش سرزمين را نيز در نظر داشته باشد. به عنوان راهکار اجرايي پيشنهاد مي شود که تعدادي از وزارتخانه ها و سازمانهايي که هيچ توجيه واقعي براي ماندن آنها در تهران وجود ندارد به طور کامل به شهرهاي ديگر که تناسب نسبي بيشتري با آن وزارت خانه دارند منتقل شوند. همچنين دانشگاههاي پرجمعيت مانند دانشگاه تهران مي تواند به شهري ديگر منتقل شود. در پايان متذکر مي شود که در مورد اينگونه سياستگذاري هايي که به مسائل ريشه اي اقتصاد برمي گردد راه حل هاي متکي بر مشوق هاي پولي راحت ترين و ساده ترين راهي هستند که به ذهن مي رسد ولي عملا ناکارآمدترين راهها مي باشد و لازم است بعد مساله، ريشه هاي اصلي بروز مساله و راه حلي متناسب با فرايند شکل گيري آن مشکل براي يک بازه زماني مشخص اتخاذ گردد.