يادداشت/
شوراها و تمرکز قدرت
امروز روز شوراهاست؛ شوراها از آغاز شکل‌گيري همواره با چالش‌هاي حاصل از سيطره نگاه‌هاي تمرکزگرا مواجه بوده‌اند؛ «شوراها و تمرکز قدرت» يادداشتي است از احمد مسجد جامعي از اعضاي شوراي شهر تهران.
امروز روز شوراهاست. شوراها از آغاز شکل‌گيري همواره با چالش‌هاي حاصل از سيطره نگاه‌هاي تمرکزگرا مواجه بوده‌اند. اين تجربه از اوايل تصويب قانون اساسي مشروطه و متعاقب آن، قانون بلديه و قانون انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي تاکنون با فرازوفرودهايي همراه است. به‌رغم آنکه در قانون اساسي جمهوري اسلامي، شوراهاي محلي يکي از ارکان حکومت تلقي مي‌شود اما تا تحقق کامل آن، هنوز موانع و محدوديت‌هايي وجود دارد. اين روند به نحوي بوده است که بيش از 80 سال شکل‌گيري شوراهاي محلي دچار وقفه شد و اگر هم در مواقعي تشکيل مي‌شد چندان منشا اثر نبود.
اصل ششم قانون اساسي، اداره امور کشور را مبتني بر آراي عمومي مي‌داند؛ از اين رو مبناي شکل‌گيري ساختار حاکميت، برگرفته از مشارکت دايم شهروندان است. اين حضور آگاهانه مشروعيت و ثبات نظام را پايدار مي‌سازد؛ بنابراين قبل از تقسيم قدرت در بين قوا و ارکان حکومت، زيربناي اصلي اداره امور کشور، بر اساس نگرش مشروعيت‌بخشي با تکيه بر آراي مردم و حضور آگاهانه شهروندان در همه عرصه‌هاست. بنا به تعبير مرحوم آيت‌الله بهشتي در متن مذاکرات نخستين دوره تدوين قانون اساسي، تفاوت نظام‌هاي خودکامه و استبدادي با نظام‌هاي مردم‌پايه و مردمسالار در شکل‌گيري شوراها در سطوح مختلف است. بنابراين شکل‌گيري حکومت در اين نظام مبتني بر پيوستگي حضور و مشارکت تاثيرگذار و فراگير مردم در تمامي حوزه‌هاي اجرايي، نظارت، هماهنگي و حتي وضع مقررات است.
در برابر استدلال کساني که معتقد به مقررات‌گذاري انحصاري هستند، باتوجه به تاکيد قانون اساسي در اصول متعدد از جمله اصل 12 و اصل 102، بالاترين سلسله‌مراتب شوراهاي محلي، يعني شورايعالي استان‌ها حق وضع و پيشنهاد قوانين و مقررات در حدود اختيارات خود دارد که از طريق مجلس يا دولت پيگيري آن ضروري است. اين واقعيت به‌خوبي جايگاه و صلاحيت شوراها را براي مقررات‌گذاري نشان مي‌دهد. علاوه بر آنکه شوراهاي محلي در حدود وظايف خود حق وضع مقرراتي از قبيل تعيين منابع درآمدي، عوارض و تصويب برنامه و بودجه و نحوه هزينه‌کردن آن و تعيين ميزان تراکم و توسعه کالبدي و فضاها و کاربري‌هاي عمومي شهري را دارند، اين موضوعات بر ساير سطوح فضايي و جغرافيايي نيز قابل تعميم است اگرچه تا رسيدن به اين جايگاه - در همه امور محلي- راه زيادي در پيش است.
اين قبيل مقررات‌گذاري‌ها نيازي به تاييد نهايي دستگاه قانونگذاري ندارد و قوه‌مجريه از طريق فرمانداري‌ها، استانداري‌ها و وزارت کشور صرفا از حق بررسي مصوبات شوراها درخصوص عدم مغايرت با قانون برخوردارند.
قانون اساسي تنها محدوديتي را که براي مصوبات شوراها قايل شده، مغاير نبودن آن با موازين شرعي و قوانين کشور است. ملاحظه مي‌شود که بر اين اساس مصوبات شوراها نه به عنوان مقررات مادون قانون يا بالاتر از مصوبه هيات وزيران بلکه همسنگ با آن قرار مي‌گيرد.
براي فهم بهتر اين موضوع مقايسه‌اي بين سير قانونگذاري در مجلس شوراي اسلامي و شوراهاي محلي ضروري است؛ مصوباتي که از طريق مجلس به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود، در حد پذيرش يا عدم پذيرش بر اساس مطابقت با شرع و قانون اساسي است و اگر اين اختلاف‌نظر به مجمع تشخيص ارجاع شود مداخله‌اي بالاتر صورت مي‌گيرد و قوانين، مبتني بر مصلحت، تنظيم مجدد مي‌شود. و گاهي نظر هيچ‌يک از دو دستگاه يعني مجلس و شوراي نگهبان پذيرفته نيست.
اين امر در خصوص مصوبات شوراها صدق نمي‌کند و دستگاه تطبيق‌دهنده مقررات، حق وضع قواعدي غير از نظر شوراهاي محلي ندارد. يکي از مهم‌ترين کارکردهاي يک نظام مردمسالار، تقسيم قدرت در ساختار حاکميت و شفافيت و پاسخگويي است و اصولا اين تفکيک قوا براي جلوگيري از پيدا شدن قدرت متمرکز و از بالا به پايين و جلوگيري از استبداد است. در واقع مردم صاحب قدرتي هستند که مبناي قدرت متمرکز است و اين جايگاه بدون مشارکت موثر شهروندان مشروعيت نمي‌يابد.
به عبارت روشن‌تر به فرض پذيرفتن و تحقق تقسيم قدرت بين قوا، باز هم دغدغه اصول ششم و هفتم قانون اساسي برآورده نمي‌شود زيرا لازمه پذيرش تقسيم امور ملي و محلي، انتخاب همه اعضاي شوراها توسط شهروندان است و تنها در اين صورت است که مي‌توان اداره امور کشور را مبتني بر آراي عمومي دانست زيرا قانون اساسي اداره امور محلي را نيز به طريق شورايي مقرر کرده است و وظايف و اختيارات ملي نمي‌توانند جايگزين ساختارهاي محلي و انجام وظايف شوراها در اين امور شوند.
براي اين منظور ضروري است شوراها در امور محلي از همه اختيارات لازم براي مقررات‌گذاري، نظارت و اجرا برخوردار باشند. از اين نگاه شوراهاي محلي در تقسيم قوا نه‌تنها جزو هيچ‌يک از آنها قرار نمي‌گيرند بلکه بستر اصلي براي مشروعيت فعاليت آنها نيز به شمار مي‌روند.
در چنين نگاهي، نمايندگان محلي کارمندان دولت نيستند بلکه آنان در حوزه نظارت، مي‌توانند بازوي تقويت حاکميت ملي و مشارکت عمومي از طريق وضع قوانين و نظارت باشند؛ مشروط به آنکه حدود نظارت براي آنها تعيين شود. آنچه از خلال مباحث شوراها در قانون اساسي به دست مي‌آيد، جايگاه متفاوت و متمايز آن با قانون مشروطيت و قوانين اساسي ساير کشورها و گستردگي حضور آنها در عرصه‌هاي مختلف است به نحوي که بر اساس اصل هفتم قانون اساسي، «شوراها يکي از ارکان تصميم‌گيري و اداره امور کشورند». بديهي است که اين رکن بايد در کنار ساير ارکان، مشخصات و ويژگي‌هاي خود را در قالب وظايف و اختيارات قانوني در اختيار داشته باشد به نحوي که جايگاه مشخصي در برابر هر کدام از سه قوه ديگر احراز کند.
از اين نگاه شوراها نهاد خاص در اعمال حاکميت نيز هستند که از ساختارهاي حقوقي لازم براي تمشيت امور محلي در حوزه‌هاي نظارت، تصميم‌گيري، مقررات‌گذاري و اجرا برخوردارند و لازم است که در برگزاري انتخابات شوراها، بيشترين دقت و تلاش به عمل آيد تا با مشارکت حداکثري مردم به سامان برسد.
منبع:شرق